潢川县人民法院

诉源治理白皮书

潢川县人民法院

2023年1月

引  言

“诉源治理”是指社会个体及各种机构对纠纷的预防和化解所采取的各种措施，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和，并且采取联合行动所持续的过程。党的十八大以来，习近平总书记非常重视坚持和发展新时代“枫桥经验”、推进诉源治理工作，多次作出重要指示批示。2021年2月19日习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议并发表重要讲话，会议审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》。会议指出，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。

加强诉源治理工作，是缓解“案多人少”矛盾、提升执法司法效能的现实需要，是开展“三零”创建和“三服”目标工作的有力抓手，是从源头上减少诉讼增量、防止我县成为“诉讼大县”的基础工程，是维护基层稳定、促进乡村振兴的根本保障。加强诉源治理，需要在党委领导、政府主导、人大监督下，充分调动各种社会力量，积极构建纠纷化解合力，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，把诉讼作为纠纷解决的最后防线，加快构建衔接顺畅、协调有序的多元化纠纷解决体系，依法妥善处理各类矛盾纠纷，有效保障人民群众合法权益，切实维护社会和谐稳定。

一、潢川县人民法院2020年-2022年案件受理情况                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       

（一）案件受理情况

2020年潢川法院受理各类案件9599件，其中，刑事案件500件，民事案件5935件，行政案件264件，执行案件2864件，非诉保全审查16件，司法制裁案件0件，国家赔偿与司法救助20件。

2021年潢川法院受理各类案件10918件，其中，刑事案件370件，民事案件6772件，行政案件256件，执行案件3478件，非诉保全审查29件，司法制裁案件0件，国家赔偿与司法救助13件。

2022年潢川法院受理各类案件14150件，其中，刑事案件504件，民事案件8269件，行政案件411件，执行案件4918件，非诉保全审查33件，司法制裁案件1件，国家赔偿与司法救助14件。

2020年-2022年，潢川法院收案总数整体呈上升趋势。其中，民事案件增长尤为突出，民事案件数量由2020年的5935件增至2022年8269件，增长了2334件，增幅39.33%。刑事案件由2020年的500件增长至2022年的504件，增加了4件，增幅0.8%。行政案件由2020年264件增长至2021年411件，增加了147件，增幅55.68%。整体来看，民事案件基数大，增量最多；刑事案件增幅较小，行政案件基数较小，增幅最大。

随着诉讼案件数量的增加，执行案件也在逐年上升。潢川法院2020年受理执行案件2864件，2021年受理执行案件3478件，2022年受理执行案件4918件。

2022年各类案件增长的原因是：1、随着本地经济水平提升、人们生活消费水平的增长，以及法律意识的增强，涉及经济类、合同类的纠纷当事人到法院诉讼成为常态。2、一站式多元解纷和诉源治理不够完善，当事人一有纠纷动辄到法院打官司，而不愿意采取调解、仲裁、协商等方式解决。3、执行为当事人诉讼后的债权实现提供了保障，当事人在选择解决矛盾纠纷时优先考虑采用诉讼途径解决。4、便利快捷的诉讼方式和诉讼服务让当事人满意，更多的当事人选择了诉讼。5、按照省政府统一安排，金融部门在2021年下半年开始集中清理不良贷款，使得2021年与以往相比金融借款合同纠纷大幅增加。6、有些基层机构形同虚设，规避矛盾，疏导社会矛盾时，没有做实质性化解工作，而是简单引导当事人走诉讼程序，社会治理现代化的效能没能体现出来，导致矛盾上交。

（二）案件类型化分布情况

1、民事案件分布情况

根据审判流程系统统计，潢川法院2020年至2022年民事案件排名前十案由分布情况如下：

潢川法院受理的案件中案由排名前十、案件数量较多的有：民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷、离婚纠纷、房屋买卖合同纠纷、机动车交通事故责任纠纷、买卖合同纠纷、追索劳动报酬纠纷、建设工程合同纠纷、合同纠纷、借款合同纠纷。

通过2020-2022年案件数量分析：民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷数量最多且增量最大，机动车交通事故责任纠纷、离婚纠纷案件逐年上升，追索劳动报酬纠纷也有所增长。买卖合同纠纷案件数量有所下降，合同纠纷、建设工程合同纠纷较为平稳。

关于民间借贷纠纷案件增多的原因是：1、随着社会经济发展，由于民间借贷融资渠道、融资方式简单、快捷、方便，在地方经济迅速发展的同时，民间借贷活动日益频繁。2、民间借贷门槛低，民众风险意识不足，民间借贷手续不完备。3、民间借贷履约率不高，诚信意识不强，影响履约率的因素增多。4、经济下行压力增大，疫情风险增高，不可预测风险增多，实体经济面临诸多困难，清偿能力下降。5、营商环境还需进一步改善，市场主体经营困难增多。

关于金融借款合同纠纷案件增多的原因是： 1、潢川农商行在金融法庭受理案件中占比较高，由于潢川农商行过去管理不够专业，不太重视通过诉讼途径实现债权，因此法院受理案件量较少，近年来潢川农商行愈加重视通过法律途径收回债权，金融法庭受理案件数量激增。2、2021年下半年以来，开展涉农信社不良贷款集中清收活动，导致大量不良贷款进入诉讼程序进行债权确认、清偿。3、由于潢川农商行放贷管理不规范，部分案件借款人及担保人身份信息不明确，导致被法院驳回起诉；另外部分案件缺少当事人住址信息及联系方式送达困难，农商行多次撤诉后又再次起诉，同一案件反复起诉，导致案件积压得越来越多。

关于机动车交通事故责任纠纷增多的原因是：1、机动车交通事故责任纠纷增加与近年来法院工作效率提升、司法宣传增加、司法公信力提升有较大的关系，在此类纠纷中当双方意见不一、协调无果的情况下，通常会诉诸法律，寻求法院裁决。2、潢川县境312、106两条国道，车辆逐年增加，发生事故的频率逐年增多。3、县城区域电瓶车数量过多，群众交通规则意识淡薄。4、非机动车案件当事人伤势严重情况下，在诉前调解中经济有困难，不愿意调解，导致此类案件增加。5、保险公司一方不愿诉前调解，以参加诉讼并要求判决为主要解决机动车交通事故责任纠纷的渠道，导致此类案件增加。

另外，房屋买卖合同纠纷居高不下，关于房屋买卖合同纠纷居高不下的主要原因是：1、城市缺乏有效的规划，随意乱搭乱建现象严重，致使部分业主因小区总体产权证办理不下来无法拿到自己的产权证而产生纠纷。2、小产权房屋增多，开发商许诺可以享受到的小区物业服务、办理产权证的义务等没有兑现而产生纠纷。3、购房业主法律意识淡薄，在与开发商签订购房合同时没有认真审查合同，对于物业费的收取、卫生保洁、车位管理、公共绿化、小区管理、安装水电气等没有深入了解就草草签约，而在入住之后因开发商一方未履约而产生纠纷。                 

 2、行政案件分布情况

2020年潢川法院受理行政案件264件，2021年潢川法院受理行政案件256件，2022年潢川法院受理行政案件411件。2019年之前，我市实行行政案件跨行政区域异地管辖，潢川法院审理光山、新县、固始行政诉讼案件，2019年之后取消了行政案件跨行政区域异地管辖，潢川法院审理潢川行政诉讼案件。

导致行政案件增幅较大的原因分析：1、2021年国家重点查处农村违法乱占耕地建房问题，导致涉及乱占耕地违法建房的行政案件数量增加。2、农村土地、山林问题涉及到许多历史遗留问题，在当时承包或落实土地、山林时缺乏必要的政策文件，只是按照当时的“话事人”个人意愿进行分配，也没有相关的法律政策保护当事人的合法权益，导致此类行政案件的数量增多。3、非诉讼纠纷解决渠道不畅，以往解决纠纷渠道(单位、居委会、各类团体等)不再发挥原有作用，新的渠道尚不健全。4、维权意识渐入人心，诉讼成本下降，诉讼费下调，行政诉讼受理费仅需几十元，人民群众不会因经济困难而打不起官司，导致案件增多。5、个别行政管理部门，缺乏法治思维，对基本的行政执法、行政处罚及行政征收等程序不了解，缺乏行政程序和行政证据意识，致使行政管理质量下降，且行政机关负责人出庭应诉率低，同类型的行政败诉案件多次发生。

3、潢川法院派出法庭辖各乡镇（办事处）案件分布情况

为了解辖区矛盾纠纷案件情况，切实做好诉源治理工作，潢川法院针对2020年-2022年诉讼案件进行统计，通过对各乡镇案件数量分析和增长变化，为全县和乡镇诉源治理工作提供参考。

人民法庭辖区民事案件情况如下：

二、潢川法院诉源治理工作开展情况

（一）开展过程

潢川法院诉源治理发展可分为三个阶段：第一阶段是传统模式，即2018年9月之前，人民调解组织作用没有得到充分发挥，有的调解组织流于形式。发生纠纷后，当事人到法院诉讼是首选或比例较多的解纷途径，法官诉前调解、庭前调解和诉中调解是化解纠纷的主要方式；第二阶段是创新模式，即2018年9月，潢川县人民法院道交一体化处理中心和潢川法院道交一体化调解中心成立，设有专门场所和调解人员，系统的开展诉前调解工作，但调解机制还不够完善，人员配备、解纷机制、奖励补助和工作考核还不健全；第三个阶段是相对规范模式，即2021年7月之后，推进多元解纷深化诉源治理，建设了诉前调解工作机制，完善了调解程序，探索了行业调解，比如在侨联、妇联、公证处等人民团队、行业建立了行业调解中心，但行业调解仍存在部门少、人员少、不专业、主动性不强等原因。

（二）基本情况

在县法院和县司法局的共同努力下，我县的人民调解组织网格雏形已初步建立，县司法局和县财政局联合下发了《关于印发<关于加强人民调解工作经费保障的意见>的通知》（潢司文〔2019〕18号），将人民调解经费纳入了财政预算。潢川目前共有村（社区）调委会7 个，乡镇调委会16个，行业调解组织2个（分别是潢川县总工会、潢川县涉侨纠纷调解组织）。2019年底，我县招聘专职人民调解员346名，其中县人民调解中心5名，21个乡（镇、办事处）人民调解委员会各2名，294个村（居、社区）人民调解组织各1名，交调委5人。除交调委的5人和驻县法院诉讼服务中心的调解员能正常在岗外，人民法庭的驻庭调解员未实际到岗，乡村人民调解员发挥作用效果不明显。

（三）探索创新

1、建立道交一体化调解中心

2018年9月28日，潢川县人民法院道交一体化处理中心和潢川法院道交一体化调解中心成立。调解中心配置了5名调解员，调解员均是有丰富社区、基层工作经验的人员。案件材料一经接收，由道交一体化处理中心将案件信息转至调解中心，立“调”字案号，根据当事人意愿以及案件性质，进行调处。调解中心成立以来，共计调解案件3608件，调解成功2344件。2021年1月1日至12月31日，调解中心调解案件共计1672件，调解成功1132件，调解成功率为67.7%。诉中调解案件494件，调解成功52件。平均调解期限为9.35天。在线提交司法确认案件7件。

2、在诉讼服务中心和人民法庭设立调解中心

2019年11月，县法院分别在诉讼服务中心、七个人民法庭设立了调解中心，自成立以来，共调处纠纷4644件，平均调解期限为8.45天。其中诉前调解案件3838件，调解成功842件；诉中调解案件806件，调解成功763件；音视频调解案件149件；在线提交司法确认案件153件。调解数量和调解成功率与其他法院相比，相对落后。

3、创建“无讼村居示范点”

2021年3月，双柳法庭与双柳树镇基层调解组织和付营村基层自治组织对接，创建成立了潢川县首个“无讼村居示范点”，并在全双柳树镇推广诉源治理和无诉村居示范，推进了诉源治理和乡村治理的创新。但创建范围不够广，目前仅一个乡镇作为试点实施，而且效果欠佳。下一步，争取在政法委、司法局、综治部门、各乡镇办事处的支持下，在全县范围内，多个网点、多个乡村创建“无讼村居”。

三、诉源治理工作存在的问题

（一）工作机制建设不完善

多元纠纷化解主体的职责不够清晰，量化考核机制不健全，缺乏硬性、刚性指标，未将诉源治理工作和万人成讼率纳入县委县政府年底考核内容和平安建设考核内容，对各乡镇（办事处）、相关单位和部门没有约束力。

（二）工作合力尚未形成

乡镇（办事处）、有关单位和部门化解矛盾纠纷不主动，对法院功能的认识存在偏差，“遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治要求常常被误解为“化解矛盾到法院”，认为化解纠纷是法院一家之事，导致目前虽有部分行业、乡镇社区建立了调解对接机制，而无实际开展工作。有的部门疏导社会矛盾时，没有做实质性的化解工作，而是简单引导当事人走诉讼程序，现代化社会治理效能没能充分发挥，甚至有些基层机构形同虚设，想方设法规避矛盾或引导矛盾上交。

（三）调解人员积极性不高

出于信息化建设的需要和便利群众的目的，大部分调解需要网上操作，而调解员对运用信息网络平台进行调解的接受程度较低，不愿意采用信息化手段进行调解。调解员工资待遇、调解奖励标准不高，综合保障不到位不及时，特别是调解成功的案件补助没有及时兑现，影响了工作的积极性。调解员的考核机制没形成，监管力度不大，干多干少无差别，甚至存在拿工资不干活的现象，如人民法庭中应当驻庭的调解员没有驻庭，只知其名不见其人的情况非常普遍。

（四）多元解纷成效不明显

有的人民调解员对于法律法规的掌握不透彻，调解能力和水平不高，导致调解成功率低。有的案件虽然调解成功了，但是在向法院申请司法确认协议效力时，因不符合法律规定不能被确认，形成了程序空转。有的矛盾纠纷虽然没有进入诉讼阶段，而是达成了调解协议并申请了司法确认，但是当事人的自动履行率不高，最终还是要到法院申请强制执行，未真正实现案结事了。

（五）人民法院一家承担诉源治理难度大

诉源治理涉及全局性的工作，需要调动多个部门、行业的力量，法院的领导、主导能力不足。法院办案任务繁重，县法院现有员额法官35人，诉讼执行团队只有2名正式工作人员（法官和法官助理）和1名聘用制书记员，而一个团队每年要办理约450起案件，工作压力巨大，主抓诉源治理工作心有余而力不足。

四、关于深化诉源治理的工作建议

（一）强化组织领导，形成诉源治理大格局

将诉源治理纳入基层社会治理和平安建设统一部署，建立“党委领导、政府主导、司法推动、部门参与、村镇（社区）自治”的诉源治理大格局，将诉源治理从“法院主推”上升为“党委主抓”。成立由党政主要领导担任组长的诉源治理工作领导小组并设立诉源治理办公室，负责全县诉源治理工作全面规划和总体安排，加强对诉源治理的领导、监督、协调。

（二）健全调解网络，递进式解决矛盾纠纷

建议设立由县委县政府牵头的一站式社会矛盾纠纷调处化解中心并在各乡镇办事处设立矛盾纠纷化解指导中心、在各村（社区）设立矛盾纠纷化解工作站。充分发挥指导中心和工作站的作用，对初发矛盾纠纷先由工作站或村治安员先行调解，调解不成的，由乡镇矛盾纠纷化解指导中心或乡镇办司法所人民调解组织进行调解，仍然调解不成的，由县综治中心进行调解，还调解不成的，引入诉调对接机制，由县法院委派调解或立案审理，形成“社会调解在前、法院审判在后”的递进式解纷路径，切实将矛盾纠纷化解在基层。

（三）推行行业调解，高效化解行业纠纷

在纠纷相对较多且集中的行业，积极引入乡贤和行业专家调解机制，如在小区业主委员会、建筑业、市场监管局、自然资源局、房产中心、人社局、保险公司、卫健委等设立行业矛盾纠纷调解中心，选定专职调解员。加强与小区物业、建筑行业、市场主体、不动产业主、劳动争议、劳动监察、金融保险、医疗卫生等行业调解组织的对接，在相关行业牵头部门挂牌成立行业矛盾纠纷调解中心，推动行业调解组织实质化运行。

（四）加强指导培训，提升解纷能力水平

建立调解员培训机制，采取统一计划、分级组织、集中培训、以会代训、业务研讨等灵活多样的形式，切实提高调解员的业务素质和实际工作能力。如定期组织资深法官对调解员进行法律知识和调解技巧的指导和培训，积极邀请调解员参与观摩庭审及诉讼调解活动，特别是对于纠纷当事人一方向人民法院起诉，请求变更或者撤销调解协议，或者请求确认调解协议无效的，承办法官必须通知制作调解协议的调解员旁听案件的审理。法院或人民调解委员会要及时总结调解规律、形成规范指引，指导调解员有效化解矛盾。

（五）强化监督考核，突出诉源治理成效

诉源治理的实质化运行，有赖于建立完善的监督考核机制，科学确立相关责任主体的工作指标及评价标准，实现党委领导、政府主导下多方有效参与。建议制定科学有效的考核方案，将诉源治理效果及万人成讼率纳入县委县政府综合考评和综合治理平安建设考核，将人民法庭辖区乡镇案件数量纳入对乡镇的平安建设考核，对案件数量超过近三年平均值的乡镇办事处应扣平安建设的分值，必要时实施一票否决。结合三零创建工作，大力推进“无讼村居示范点”创建，对三零创建工作成效显著，公众安全感和满意度高的村居颁发“三零村居”或“无讼村居”奖牌，以县维稳基金为统筹，对创建成功的村居实行不低于万元的奖励。对工作不力、敷衍推诿的部门、单位予以追责问责，推动诉源治理工作取得实实在在的成效。严肃工作纪律，禁止人民调解员以直接或间接的方式充当司法掮客，为相关律所、律师介绍案件。

（六）加强工作交流，共同促进工作提升

定期召开由人民法院、司法行政机关、人民调解委员会、基层人民调解员参加的联席会议，及时通报调解工作的开展情况和工作经验，了解基层调解工作开展情况和典型案例，对于较为复杂的疑难纠纷，共同分析探讨，总结经验教训，提出指导意见，不断提高指导工作的针对性和有效性。

（七）加大宣传引导，凝聚诉源治理共识

要加强对诉源治理、多元化纠纷化解、人民调解、诉调对接等机制的宣传，实现城区、乡镇全覆盖，线上、线下全覆盖。如可以人民幸福安康、社会和谐稳定为主旨，推出关于矛盾化解的电视栏目，引导群众以调解作为化解纠纷的首选，将诉讼作为解决纠纷的最后一道防线。通过广泛宣传让人民群众乐于采取其他非诉方式化解纠纷，让社会各界优秀人士乐于参与到纠纷源头化解工作中来，凝聚社会的共识，进一步营造良好的舆论氛围。

（八）完善诚信体系，营造良好社会环境

加快完善社会信用体系建设，加强诚信教育和诚信文化建设，着力构建组织和公民守法守信理念、行业协会和商会等团体自律管理功能，营造诚信社会环境。加大普法力度，在较大的村庄、社区和行业设立巡回法庭驻点，以巡回审判促进法治宣传，起到审理一案，教育一片的效果。积极推行以基层党建为引领，法治、自治、德治、智治“四治融合”的乡信村治理模式，从源头上预防矛盾纠纷的发生。

结  语

大鹏之动，非一羽之轻也；骐骥之速，非一足之力也。诉源治理是一项系统而长期的工程，需要在以县委政府为主导、部门配合、社会协同、公众参与、法治保障的条件下，充分发挥各单位、各行业、各主体的作用，以有效解决矛盾纠纷为切入点，常抓不懈、久久为功，推动形成共建共治共享的社会治理大格局，促进潢川县域经济的高质量发展，打造出古黄国的靓丽品牌。